Intervento edilizio in zona sismica e reato permanente (Cass. pen. Sez. III, Sent., 20.10.2017, n. 48345)

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di dott. Procolo Ascolese – La sentenza in commento, rivisitata la vexata quaestio della natura permanente del reato di cui all’articolo 95 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, con riferimento alle condotte previste dai precedenti articoli 93 e 94, ha ravvisato nel momento della presentazione del progetto di costruzione in zona sismica (avvenuta unitamente al deposito della richiesta di rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria) un atto destinato a segnare la cessazione della permanenza dell’illecito de quo e, con essa, il momento a partire dal quale comincia a decorrere il  termine per il computo della prescrizione.

La contravvenzione in esame, invero, si configura in presenza di ogni intervento edilizio (ad eccezione di quelli di manutenzione ordinaria) posto in essere in area interessata da rischio sismico e in carenza di qualsiasi controllo sulla progettazione: vale a dire, in presenza di interventi edilizi non preceduti dalla previa denuncia al competente ufficio e dalla presentazione di un progetto redatto da tecnico abilitato. (1)

Prima che entrasse in vigore il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l’articolo 17 della legge 2 febbraio 1974 n. 64 prevedeva l’obbligo a carico di chiunque intendesse procedere, nelle zone dichiarate sismiche, a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, di darne preavviso scritto sia al sindaco, sia, nel contempo, all’ufficio tecnico della regione o all’ufficio del genio civile, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore.

La suindicata norma, inoltre, prevedeva l’allegazione di un progetto (esaustivo quanto a planimetria, piante, prospetti e sezioni, oltre che accompagnato da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli delle strutture portanti e dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture) che fosse firmato da un ingegnere, da un architetto, da un geometra o da un perito edile iscritto nell’albo, nei limiti delle rispettive competenze, nonché dal direttore dei lavori.

L’articolo 93 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che ha sostituito l’articolo 17 della citata legge 2 febbraio 1974 n. 64, impone a chiunque intenda procedere, nelle zone sismiche, a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni l’obbligo darne preavviso scritto allo sportello unico, che ne trasmette copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore.

Anche il citato articolo 93 prevede (al pari dell’articolo 17 della legge 2 febbraio 1974 n. 64) l’obbligo di allegazione del suindicato progetto debitamente firmato dai medesimi suindicati soggetti, dal contenuto minimo determinato dal competente ufficio tecnico della regione.

L’articolo 94 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, invece, ha sostituito l’articolo 18 della citata legge 2 febbraio 1974 n. 64, riproducendolo quasi interamente, cioè prevedendo il divieto, nelle località sismiche (ad eccezione di quelle a bassa sismicità) di intraprendere lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione (rilasciata entro sessanta giorni dalla richiesta e comunicata al comune subito dopo il rilascio per i provvedimenti di sua competenza), nonché l’obbligo della direzione dei lavori da parte di un ingegnere, di un architetto, di un geometra o di un perito edile iscritto nell’albo, nei limiti delle rispettive competenze.

È appena il caso di rilevare come talune regioni, in attuazione dell’articolo 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741, e al fine di snellire le procedure previste dalla legge 2 febbraio 1974 n. 64, abbiano previsto procedure semplificate per le opere realizzabili nelle zone sismiche, abolendo la necessità dell’autorizzazione preventiva e, quindi, sostituendo l’attività permissivo – preventiva e l’autorizzazione richiesta dal citato articolo 94 con la denuncia di inizio di attività e, in tal modo, trasformando il potere dell’amministrazione da permissivo – preventivo a potere di mera verifica delle eventuali difformità delle opere denunciate rispetto alla normativa vigente.

È opportuno, al riguardo, segnalare che la Corte di Cassazione ha chiarito come eventuali deroghe da parte della normativa regionale possano trovare applicazione nei limiti circoscritti dalla materia dell’urbanistica, non potendo estendersi alla diversa disciplina antisismica, giacché quest’ultima riguarda la sicurezza statica degli edifici e rientra, come tale, nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, comma 2°, Cost.

Deve ritenersi, pertanto, che le costruzioni realizzate in zona sismica vadano sempre sottoposte ai controlli preventivi previsti dalla legislazione nazionale e, in particolare, dal T.U. dell’edilizia: il che, però, potrebbe comportare il rischio di una disapplicazione della legge regionale ad opera dei giudici di merito, senza la sua previa sottoposizione al controllo della Corte costituzionale, la quale, del resto, non si è astenuta dal criticare, in più occasioni, tale metodologia interpretativa, rilevando che i giudici di merito, nel disapplicare  leggi regionali, finiscono con l’esercitare il loro potere in maniera assolutamente abnorme, violando gli articoli 101, comma 2°, e 117, comma 1°, Cost.

Tutto ciò a voler prescindere dal considerare che siffatto sindacato di legittimità costituzionale avverrebbe in violazione dell’articolo 134 Cost. e del basilare principio costituzionale secondo cui, nel dubbio sulla legittimità di una legge, il giudice deve sempre adire la Corte costituzionale, a cui è affidato in via esclusiva il potere di esercitare il sindacato di legittimità costituzionale.

Giova segnalare, a questo punto, che, secondo una sentenza emessa dal Tribunale  di Cosenza (2), evidente sarebbe il contrasto fra la norma statale, che prevede la necessità del controllo preventivo sotteso alla necessaria autorizzazione per ogni singola costruzione in zona sismica, e quella regionale, che non richiede alcuna autorizzazione  limitandosi a prevedere controlli successivi, a campione, o addirittura a sorteggio, relativamente alle costruzioni di cui sia stato solo denunciato l’inizio di esecuzione; secondo la citata sentenza, quindi, deve ritenersi, in aderenza al principio sancito dalla Corte costituzionale, che gli articoli 94 e 95 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 abbiano implicitamente abrogato la legge regionale e che, pertanto, sia sempre necessaria l’autorizzazione preventiva, la cui carenza configura reato.

Altro aspetto esaminato dal Tribunale di Cosenza riguarda la possibilità che la prassi seguita dalla Regione Calabria, secondo cui l’autorizzazione prevista dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 non sarebbe necessaria, possa in qualche modo accreditare la buona fede del soggetto che avesse realizzato l’opera in zona sismica, in conformità a tale prassi: in tema di errore scusabile, infatti, la sentenza 23 marzo 1988, n. 364 della Corte costituzionale ha chiarito che l’ignoranza della legge penale scusa l’autore del reato soltanto se inevitabile e incolpevole.

Al riguardo, poi, si rileva che le Sezioni Unite hanno avuto modo di fornire alcune indicazioni utili al fine di circoscrivere l’ambito di tale inevitabilità, precisando che quest’ultima deve ritenersi sussistente ogni qualvolta il cittadino abbia assolto, con ordinaria diligenza, al cosiddetto «dovere di informazione», svolgendo ogni utile verifica al  fine di acquisire cognizione della legislazione vigente in materia, sebbene, in relazione a soggetti chiamati a svolgere professionalmente determinate attività, tale dovere vada considerato in termini particolarmente rigorosi.

L’affermazione della scusabilità dell’ignoranza, quindi, richiede un comportamento positivo degli organi amministrativi o un globale e pacifico indirizzo giurisprudenziale che possano avere indotto l’agente a convincersi della correttezza dell’interpretazione normativa e, quindi, della liceità della condotta tenuta; conseguentemente, qualora l’agente abbia realizzato l’opera edilizia senza neanche presentare una denuncia di inizio dei lavori, va senz’altro esclusa la scusabilità dell’invocata ignoranza.

La decisione in commento, invero, ripropone il delicato tema dell’individuazione della figura del reato “permanente”, in carenza di indicazioni precise da parte del legislatore, che consentano di ravvisare agevolmente i dati strutturali di tale tipo di illecito.

Di conseguenza, al fine di cogliere la reale essenza e la disciplina giuridica cui è assoggettata la figura del reato permanente, si rende necessaria la disamina di alcune figure criminose, quali il sequestro di persona, la riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù, l’associazione per delinquere e, in genere, tutti i reati associativi.

Orbene, dall’esame di tali reati emerge come la prima caratteristica del reato permanente, che distingue quest’ultimo dal c.d. reato istantaneo, sia essenzialmente costituita dalla protrazione della condotta criminosa per un certo lasso di tempo.

Va rilevato, in  particolare, che il reato permanente vede una condotta criminosa che si protrae unitamente al protrarsi della lesione del bene interesse tutelato dalla norma incriminatrice: in mancanza di questa contestuale protrazione, infatti, si tratterebbe della diversa figura del reato istantaneo “con effetti permanenti”: figura, questa, individuabile, per esempio, nel reato di lesione personale di cui all’articolo 582 del codice penale, allorché la malattia abbia avuto una durata temporalmente apprezzabile, o abbia comportato l’indebolimento permanente di un senso o di un organo; in tali casi, infatti, nel tempo si protrae solo l’effetto lesivo e non anche la condotta criminosa, che si esaurisce nel momento in cui è cagionata la lesione e, con essa, la malattia nel corpo e nella mente.

Si tratta, quindi, di un reato (istantaneo con effetti permanenti) che vede la protrazione dell’effetto lesivo come rilevante sotto il diverso profilo degli effetti penali, ai fini – cioè – della sussistenza di una determinata circostanza aggravante o della quantificazione della pena in ragione della gravità del reato, ai sensi dell’articolo 133 del codice penale.

Nei reati istantanei con effetti permanenti, in altri termini,  l’evento lesivo non si protrae nel tempo quale conseguenza della protrazione della condotta  criminosa.

Il reato permanente non va neanche confuso con la diversa figura del reato plurisussistente, che si configura allorché la condotta criminosa richieda, per il suo realizzarsi, il compimento di una pluralità di atti: a differenza del reato permanente, però, la pluralità di atti in cui si risolve il reato plurisussistente riguarda esclusivamente il suo momento perfezionativo, non potendo tale condotta perfezionarsi se i diversi atti, previsti dalla norma incriminatrice, non si verifichino tutti.

Nel reato permanente, invece, la condotta è caratterizzata dal suo protrarsi “oltre” il suo momento perfezionativo:  si consideri, a titolo esemplificativo, il reato di sequestro di persona, in cui si assiste al compimento di atti ulteriori (rispetto al momento perfezionativo della fattispecie), con i quali la vittima è mantenuta in stato di privazione della libertà  di locomozione, o il reato di associazione per delinquere, che vede l’associazione continuare ad operare oltre il momento in cui si sia organizzata e sia divenuta operativa.

Occorre, a questo punto, domandarsi quali indicazioni le norme incriminatrici forniscano all’interprete, per consentirgli di stabilire quando la condotta criminosa si protragga oltre il suo momento perfezionativo, in modo da determinare una protrazione della lesione del bene interesse tutelato?

Talvolta, basta esaminare il modo in cui risulti descritta la condotta: si consideri, a titolo esemplificativo, il reato di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù di cui all’articolo 600 del codice penale, in cui è descritta una condotta che, richiedendo un assoggettamento destinato a perpetuarsi nel tempo, deve necessariamente avere una durata.

In altri casi, invece, può essere utile polarizzare l’attenzione su taluni avverbi utilizzati dal legislatore al fine di rappresentare la condotta criminosa sotto il profilo della sua durata, purché alla protrazione della condotta segua la protrazione della lesione del bene interesse protetto dalla norma incriminatrice.

Altro aspetto da non trascurare, al fine di individuare la figura del reato permanente, è rappresentato dalla possibilità di individuare quei beni interessi per i quali sia ipotizzabile una protrazione della lesione quale effetto della protrazione della condotta.

Occorre, a questo punto, domandarsi quali siano i beni giuridici suscettibili di lesione unitaria che possa protrarsi nel tempo?

È di tutta evidenza come la natura del bene interesse tutelato costituisca un indice rivelatore senz’altro importante al fine di stabilire se ricorra la figura del reato permanente, stante l’esistenza di beni interessi che, in ragione della loro natura, non potrebbero tollerare un’aggressione prolungata, essendo distruttibili, vale a dire beni che, una volta aggrediti, o si modificano in maniera irreversibile o si estinguono: in tali casi, pertanto, non è seriamente ipotizzabile una protrazione della condotta criminosa alla quale segua una protrazione del suo effetto lesivo.

Di qui deriva la possibilità di individuare il reato permanente con riferimento, non già ai beni distruttibili, ma a quelli comprimibili, cioè suscettibili di modifica reversibile.

Giova precisare, tuttavia, che la distinzione fra beni distruttibili e beni comprimibili non va confusa con quella fra beni materiali e beni morali o spirituali, giacché esistono anche beni materiali suscettibili di modifica reversibile.

Per stabilire se si verta in tema di reato permanente, inoltre, è necessario che la condotta descritta dalla norma incriminatrice presenti le caratteristiche della continuità e della non interruzione, ragion per cui solo quando la condotta criminosa si protragga nel tempo in maniera continuativa e non interrotta il reato permanente sarà ipotizzabile, sempre che a tale condotta segua – ripetesi – la protrazione della lesione del bene interesse tutelato.

Occorre, a questo punto, chiedersi quando la condotta si protrae in modo continuativo e non interrotto?

L’importanza dell’interrogativo non tarda a manifestarsi quando si consideri che, per esempio, il reato di sequestro di persona vede sovente il soggetto attivo, una volta privata la persona offesa della libertà di locomozione, disinteressarsi della situazione antigiuridica così realizzata, attraverso un comportamento sostanzialmente inerte.

Orbene, la condotta tipica del reato permanente si snoda, ad attenta analisi, in due fasi, la prima delle quali riguarda, in genere, il momento in cui si perfeziona il reato, caratterizzato da una condotta necessariamente attiva od omissiva; la seconda fase, invece, è caratterizzata dal protrarsi della condotta oltre il momento perfezionativo del reato, che può realizzarsi anche mediante la non rimozione dello stato antigiuridico scaturito dalla condotta iniziale.

Siccome, però, le condotte omissive presuppongono l’esistenza di un obbligo giuridico di attivarsi per scongiurare la realizzazione di un certo risultato lesivo e poiché nel reato permanente non sussiste tale obbligo di rimozione dello stato antigiuridico creato dalla condotta iniziale (giacché tale obbligo riguarda solo determinati soggetti, quali gli ufficiali o agenti di polizia giudiziaria, su cui grava l’obbligo giuridico, ex articolo 55 del codice penale, di attivarsi per impedire che i reati vengano portati a conseguenze ulteriori), la continuità e non interruzione della condotta nel reato permanente può realizzarsi solo attraverso il particolare modo di atteggiarsi dell’elemento psicologico, dovendo l’agente essere pienamente consapevole, non solo di avere creato uno stato antigiuridico, ma anche del fatto che la sua successiva inerzia è tale da mantenere in piedi detto stato antigiuridico.

Non può sfuggire, a questo punto, come proprio in considerazione della necessità che sussista nel reato permanente la suindicata particolare consapevolezza, possono assumere rilievo, sul piano dimostrativo della cessazione della permanenza, i fattori che riducano l’agente all’impossibilità di far cessare lo stato antigiuridico creato dalla sua iniziale condotta.

È di tutta evidenza, a questo punto, che qualora l’agente si trovi nella impossibilità di far cessare tale stato antigiuridico per ragioni legate a un suo comportamento negligente, la permanenza cessa per carenza di dolo, ragion per cui, al limite, la condotta successiva potrà essere considerata solo ai fini della configurabilità di un altro illecito penale punibile a titolo di colpa.

Giova rilevare, inoltre, che la cessazione della permanenza può dipendere sia da fattori naturalistici, quali un terremoto o un alluvione (che – per esempio – permettano alla vittima di un sequestro di persona di tornare in libertà), sia da fattori umani, quali l’intervento dei carabinieri (che – per esempio – provochi lo scioglimento di un’associazione per delinquere o consenta alla persona privata della libertà di locomozione di riacquisirla) o dello stesso agente.

Si tratterebbe, in tal caso, di condotta valutabile, non già quale desistenza o recesso attivo ex articolo 56 del codice penale, ma quale comportamento post delictum, idoneo – al limite – a integrare la circostanza attenuante prevista dall’articolo 62, n. 6), del codice penale, a favore di colui che, prima del giudizio e fuori del caso preveduto nell’ultimo capoverso dell’articolo 56, si sia adoperato spontaneamente ed efficacemente per elidere o attenuare le conseguenze dannose o pericolose del reato; così come – volendo ricorrere a un altro esempio -tale condotta successiva al reato potrebbe rivelarsi idonea a integrare  le circostanze attenuanti che l’articolo  605, comma 4°, del codice penale prevede in tema di sequestro di persona a favore di quell’imputato che si adoperi concretamente per fare in modo che il minore sequestrato riacquisti la propria libertà o per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, oppure per evitare la commissione di ulteriori fatti di sequestro a danno di un minore; o ancora, il comportamento successivo posto in essere dall’agente potrebbe – per esempio – configurare la circostanza attenuante prevista dall’articolo 4 del D.L. 15 dicembre 1979, n. 625 a favore di quel soggetto che, dissociandosi da un’associazione con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico ex articolo 270 bis del codice penale, si adoperi per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, ovvero aiuti concretamente l’autorità di polizia e l’autorità giudiziaria nella raccolta di prove decisive per l’individuazione o la cattura dei concorrenti.

Si tratta, nei casi suesposti a titolo esemplificativo, di comportamenti successivi al delitto, che determinano la cessazione della sua permanenza.

Non può sfuggire, a questo punto, come tale cessazione possa dipendere anche dall’intervento di fatti aventi rilevanza giuridica, come può dirsi accaduto nel caso oggetto della sentenza in commento, che ha visto la permanenza del reato di cui all’articolo 95 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 cessare per effetto del deposito della richiesta di rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria e del progetto di costruzione in zona sismica.

Per quanto riguarda, in particolare, gli atti giuridici idonei a far cessare la permanenza del reato, giova rilevare che fra questi non può rientrare l’atto da cui dipenda l’instaurazione di un procedimento penale, mentre interrompe senz’altro la permanenza del reato la sentenza di condanna di primo grado passata in giudicato, fissando la stessa i limiti temporali dell’addebito del fatto all’imputato, il quale deve rispondere nei limiti di quanto gli sia stato contestato.

L’importanza delle questioni relative al momento in cui si verifica la cessazione della permanenza del reato appare evidente quando se ne consideri la possibile incidenza in tema di cause estintive dell’illecito penale o in tema di successione di leggi penali nel tempo.

Basti considerare, per esempio, a proposito delle cause estintive del reato, gli istituti della prescrizione e dell’amnistia.

Per quanto riguarda la prescrizione, infatti, il momento da cui comincia a decorrere il  termine per il computo della stessa, coincidendo con quello in cui il reato si sia esaurito, corrisponde, nel caso di reato permanente, a quello della cessazione della permanenza.

Quanto, invece, all’istituto dell’amnistia, si rileva come la sua disciplina desti non poche perplessità proprio in rapporto all’ipotesi di reato permanente.

Secondo l’articolo 151, comma 3°, del codice penale, infatti, “L’estinzione del reato per effetto dell’amnistia è limitata ai reati commessi a tutto il giorno precedente la data del decreto, salvo che questo stabilisca la data diversa”: cosa accade, quindi, se il reato permanente, pur avendo avuto inizio prima dell’adozione del decreto di amnistia, si protragga successivamente a tale adozione? In tali casi, può l’amnistia trovare applicazione?

La giurisprudenza è generalmente orientata in senso negativo, in considerazione della necessità di considerare in termini unitari il reato su cui incide l’amnistia.

Ancorché con riferimento al diverso istituto dell’indulto, invero, la Corte di Cassazione ha avuto modo di chiarire che la “cessazione della condotta antigiuridica di un reato permanente, o eventualmente permanente, in epoca successiva alla scadenza del termine di operatività dell’indulto previsto dalla legge 31 luglio 2006 n. 241, ne preclude l’applicazione, essendo irrilevante l’inizio del momento consumativo del reato in data antecedente al 2 maggio 2006.” (3)

A diversa conclusione, evidentemente, si potrebbe pervenire ritenendo cessata la permanenza del reato all’atto dell’adozione del decreto di amnistia, applicando tale causa di estinzione del reato al fatto illecito consumatosi fino a quel momento, per poi accertare l’eventuale configurabilità di altri reati per effetto della protrazione della condotta criminosa successivamente all’adozione del decreto medesimo.

Del pari difficile si presenta – come accennato – la compatibilità fra la disciplina prevista in tema di successione di leggi penali nel tempo e la figura del reato permanente, sia nel caso di nuova legge incriminatrice, sia in quello di modifica di norma incriminatrice preesistente.

Può accadere, infatti, che durante il lasso di tempo in cui comincia a consumarsi un determinato fatto umano di natura permanente non esista una norma che ne preveda la rilevanza penale e che tale norma sia introdotta solo successivamente, allorché la consumazione di quel fatto umano sia ancora in corso: potrebbe la stessa trovare applicazione?

Considerando il reato permanente nella sua unitarietà, non si vede per quale motivo debba ritenersi penalmente rilevante quella parte della condotta posta in essere dall’agente prima dell’incriminazione: condotta che dovrà, invece, considerarsi senz’altro punibile se,  una volta intervenuta l’incriminazione, l’agente continui a porla in essere.

 

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